En juillet 1944, la conférence de Bretton Woods réunissant quarante cinq pays alliés accouchait d’un nouveau système monétaire international. L’aboutissement de deux ans de négociations acharnées entre les États-Unis et l’Angleterre. Retour sur un bras de fer, qui éclaire bien des difficultés d’aujourd’hui.
Quand, le 1er juillet 1944, s’ouvre la conférence de Bretton Woods, le sort de la guerre est déjà scellé. C’est l’après-guerre que l’on prépare. Si 44 pays alliés – et l’Union soviétique comme observateur – sont réunis au pied du Mont Washington dans le New Hampshire, c’est pour jeter les bases d’un monde nouveau. Plus sûr, plus juste, plus efficace. Un nouvel ordre économique international qui devait tout à la fois assurer la paix, permettre la reconstruction des économies dévastées par la guerre et retrouver le chemin de la croissance, de la prospérité et du progrès. Cette préoccupation est certes partagée de part et d’autre de l’Atlantique. Mais les États-Unis jouent un rôle déterminant dans sa promotion, avec un souci principal : ne pas dissocier maintien de la paix et liberté du commerce. Une philosophie que le secrétaire d’Etat américain, Cordell Hull, résuma en une phrase : « Là où les marchandises ne peuvent passer, les armées, elles, le peuvent »…
C’est dans ce cadre que s’inscrit Bretton Woods. On en connaît les résultats. Les accords permirent d’établir des règles communes en matière de change et d’équilibre de la balance des paiements, de mettre en place un système multilatéral de règlement des transactions internationales, de créer un fonds de réserve auquel les pays pouvaient avoir recours en cas de nécessité (le FMI) et une banque de reconstruction et de développement (BIRD). Ce fut aussi la mise en place du « Gold Exchange Standard » (étalon de change-or), qui fixait la valeur du dollar en or et qui définissait toutes les autres monnaies par rapport au billet vert. Un privilège d’autant plus exorbitant que l’administration américaine n’aura de cesse de faire jouer au dollar un rôle beaucoup plus important que prévu par les Accords. Avant que par défaut, on passe d’un système d’étalon de change-or à un système d’étalon-dollar.
C’est aussi ce qu’on appela la victoire du plan White présenté par les États-Unis, sur le plan Keynes présenté par l’Angleterre. Une présentation trompeuse puisque jamais les délégués n’eurent à choisir entre un plan Keynes et un plan White. Car Bretton Woods fut en vérité une mise en scène soigneusement orchestrée. Il y eut bien des discussions, parfois vives, des amendements aux textes proposés et des revirements de dernière minute. Mais l’essentiel était joué. Depuis 1942, les États-Unis et l’Angleterre négociaient en effet pied à pied et c’est un compromis anglo-américain qui fut présenté à la conférence.
John Maynard Keynes
Ce sont les Anglais qui tirèrent les premiers. Dès septembre 1941, Keynes livre une première version de son projet de réforme du système monétaire international. Son objectif principal ? Mettre en place un mécanisme expansionniste en procurant au monde les liquidités nécessaires pour favoriser la croissance. Le plan préconise la « multilatéralité » des échanges à l’échelle mondiale et propose des mécanismes visant à faciliter la réalisation de l’équilibre des balances des paiements. Keynes est en effet convaincu qu’une des raisons majeures des crises financières est le déséquilibre des échanges entre pays. L’idée n’est pas nouvelle. Mais le trait de génie de Keynes est d’inverser le raisonnement habituel qui veut que ce soit au pays débiteur, au pays endetté, de porter tout le fardeau et de trouver les moyens d’équilibrer sa dette. Il souligne au contraire qu’il faut accroître la responsabilité des pays créditeurs dans le nouveau système monétaire international. Tout l’art de Keynes consiste donc à trouver un système qui, sans dédouaner les pays débiteurs, persuade les pays créditeurs de prendre leur part dans le retour à l’équilibre en dépensant leurs excédents au sein de l’économie des pays débiteurs.
On mesure, à ce qui se passe aujourd’hui en Europe, l’audace d’une telle position.
Techniquement, Keynes propose la création d’une « chambre de compensation internationale », véritable préfiguration d’une banque centrale mondiale, et une monnaie de compte internationale, le « bancor » non convertible, ni en or ni en monnaie nationale. Il ajoute à ce dispositif un mécanisme qui vise à inciter tous les pays, déficitaires comme excédentaires, à ne pas trop s’éloigner de l’équilibre de leurs échanges. Un mélange de solidarité et de pénalités – pour les trop déficitaires comme pour les trop excédentaires –, dont Keynes espère qu’il amorcera une expansion régulière, équilibrée et juste, de l’économie mondiale. Enfin, il prend soin de préciser qu’un tel système ne peut fonctionner qu’avec « un contrôle des mouvements de capitaux [qui] devra être une caractéristique permanente du système d’après guerre ».
Harry Dexter White
Côté américain, la démarche est plus classique. En juillet 1942, l’ébauche d’un plan de réforme du système monétaire international, préparée par le Trésor américain et signé Harry Dexter White, prévoit la mise en place d’un fonds de stabilisation sur la base de dépôts des pays membres – ce qui deviendra le FMI – et la création d’une banque de reconstruction qui deviendra la banque mondiale. Il met nettement l’accent sur la stabilisation du taux de change et l’abolition des pratiques restrictives en matière commerciale et ne se préoccupe guère des perspectives de long terme qui doivent être assurées par le retour au libre échange. Il propose aussi la création d’une unité de compte, baptisée « unitas », qui n’est en fait qu’un simple reçu pour l’or déposé au fonds de stabilisation. Elle disparaîtra dans les versions finales au profit du Gold Exchange Standard. Bref, le projet d’ordre mondial qu’il dessine promeut clairement le libre échange et la libre convertibilité des monnaies.
La confrontation des deux plans sera rude. Le projet initial de Keynes rencontre l’hostilité frontale des Américains. Quant à Keynes, il estime le plan White « rempli de bonnes intentions » mais juge les moyens d’action proposés « déplorables, ce qui le voue à l’échec ». Il n’en est pas moins prêt au compromis et sait déjà que celui-ci se fera majoritairement dans les termes américains. Il l’accepte a priori, tant il pense l’accord indispensable. Après sept versions, le plan White est officiellement transmis à l’Angleterre en février 1943. C’est le véritable début de la négociation de Bretton Woods.
Elle ne se fera qu’à sens unique. Keynes rédige en juin une synthèse des deux plans. Il y concède aux Américains le principe des souscriptions, la limitation de la responsabilité des créanciers, le fait qu’aucun pays ne peut être contraint de dévaluer ou de réévaluer la valeur-or de sa monnaie, la formule pour les quotas et les droits de vote au FMI et la forme générale du fonds de stabilisation… Entre le 15 septembre et le 9 octobre, les délégations se rencontrent neuf fois et règlent six des treize points de désaccords identifiés. Les autres seront négociés entre octobre 1943 et avril 1944. Pour faire court, Keynes ne parviendra à préserver que le contrôle des mouvements de capitaux et la liberté pour les États de mener la politique économique de leur choix à l’intérieur de leurs frontières…
L’accord final sera très proche du compromis d’avril. Il constitue pour Keynes un soulagement – il n’a jamais autant travaillé – et un immense paradoxe. Cet accord, il en est en effet l’artisan principal. Du début à la fin. Mais, dans le même temps, le texte est à ce point éloigné des intentions exprimées dans ses premières ébauches, tellement aux antipodes d’un nouvel ordre monétaire international qu’il voulait avant tout favorable au plein emploi, à la réduction des inégalités et à la croissance, qu’on peut s’interroger sur ce qu’il reste des principes au bout de tant de concessions… Keynes n’en conçut de l’amertume que sur le tard. Ainsi écrit-il dans une lettre datée du 13 mars 1946, quelques jours après la rencontre inaugurale du Conseil des gouverneurs du FMI et deux mois avant sa mort : « Les Américains n’ont aucune idée sur la manière de placer ces institutions dans une perspective d’intérêt international et leurs idées sont mauvaises dans presque toutes les directions. Ils sont pourtant complètement déterminés à imposer leurs convictions sans considération pour le reste d’entre nous. […] S’ils connaissaient la musique, passe encore, malheureusement ils ne la connaissent pas. »
A la lecture de ces quelques lignes, il est aisé de comprendre que les Accords de Bretton Woods fassent encore débat aujourd’hui. Présentés par les uns comme un formidable moment de coopération internationale pour réguler la finance mondiale, ils ne furent, pour les autres, que le moyen d’imposer une Pax Americana qui assura durablement l’hégémonie des États-Unis sur le reste du monde. Ils ne méritent sans doute ni cet excès d’honneur ni cette indignité. Les règles établies alors, même si nous en avons vu les limites, étaient à coup sûr un progrès sur ce qui existait auparavant. Et si les Américains furent bien à la manœuvre et imposèrent leur calendrier ils ne le purent que parce que la négociation répondait à une préoccupation et à des aspirations communes. Reste que les dérives du système ne tardèrent pas à se faire jour. D’abord parce que le projet tel qu’il fut validé à Bretton Woods restera inachevé. Ainsi, la volonté de placer la stabilité et le développement des échanges économiques internationaux sous la responsabilité d’un ensemble d’institutions internationales qui, elles-mêmes, devaient relever de la responsabilité d’une organisation à vocation universelle, l’ONU, ne se concrétisera pas. Ensuite, parce que la guerre froide, qui coupera le monde en deux, affaiblira la volonté commune de bâtir un monde commun. Enfin, parce que le système révèlera très tôt ses faiblesses et que l’esprit des Accords sera rapidement perverti.
Mais, disons le, les Américains ne furent pas les seuls à dévoyer Bretton Woods. 
Ainsi la Grande-Bretagne fut-elle la première à porter un coup fatal au respect des accords en matière de contrôle des mouvements de capitaux en créant au cœur même de la City, une place dérégulée, l’Euromarket, où les capitaux étrangers et dépôts en dollars pouvaient, en toute liberté, se livrer à toutes sortes d’opérations profitables. L’Euromarket, qui dès son origine perturba l’ordre marchand imposé par Bretton Woods et qui aurait donc dû être cassée au plus vite, finit au contraire par l’emporter. Certes, le FMI défendit les contrôles de capitaux jusqu’au milieu des années 1970 et fit même des propositions pour les renforcer lors des diverses crises de change qui émaillèrent la période. Jusqu’à ce que l’administration américaine impose en 1976 une nouvelle rédaction de l’article 4.1 des statuts qui stipula alors que « l’objet essentiel du système monétaire international » était de fournir un cadre « qui facilite les échanges de biens, de services et de capitaux entre les pays »… La messe était dite et la bascule se fit de l’ordre des nations à l’ordre des marchés. Et cette fois-ci sans aucune négociation… Jean-François Jousselin
En savoir plus : Pour la genèse et les conséquences des accords de Bretton Woods, on se reportera au n°26 de la revue Interventions économiques, publié en 1994. Notamment à l’article de Christian Deblock et Bruno Hamel, « Bretton Woods et l’ordre économique international d’après guerre » qui en donne une vue synthétique et à celui de Gilles Dostaler, « Keynes et Bretton Woods » qui retrace l’élaboration du plan Keynes et les discussions anglo-américaines.
Keynes, le trouble-fête théorique
L’économiste britannique, qui domina les débats à Bretton Woods, fait figure de trouble-fête théorique. Lui qui affirmait, dans sa Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie, « On n’a jamais inventé au cours de l’histoire de système plus efficace que celui de l’étalon-or international pour dresser les intérêts des différentes nations les uns contre les autres », renverse toutes les priorités de la politique monétaire. Les bonnes cibles à viser ne sont plus l’équilibre de la balance des paiements et l’évolution des prix, mais le niveau du chômage et le taux d’investissement. L’acteur économique qui compte n’est plus le banquier central, mais l’entrepreneur qui fait des anticipations favorables de la demande, investit, lance des plans de production, embauche, et accroît la masse salariale. Les déterminants de la masse monétaire ne sont plus l’émission de monnaie par la banque centrale, mais la croissance des revenus. Et ce n’est pas l’épargne qui fait l’investissement, mais au contraire l’investissement qui crée l’épargne… Des positions qui vont à l’encontre de tous les dogmes de l’entre deux guerres : ceux de l’étalon or, de sa politique monétaire et de ses mécanismes d’ajustement. Et qui, quatre vingt ans plus tard, restent d’actualité. Pour accéder à une pensée qui fit souvent l’objet d’interprétations réductrices – y compris de la part de keynésiens –, recommandons la lecture d’un choix de textes écrits entre 1925 et 1937, « La pauvreté dans l’abondance« , qui en révèlent toute la richesse. Jean-François Jousselin
Chantiers de culture 